引言
2017年5月28日，财政部发布《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（以下简称“87号文”），就规范政府购买服务管理和制止地方政府违法违规举债融资行为，作出了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项规范，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。此前，财政部、发改委等六部委已联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）（以下简称“50号文”），对地方政府利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债作出规范。财政部在此基础上发布87号文，意味着关于地方政府及其部门主要违法违规融资方式的监管政策已初步完善。
一、87号文的定性
87号文在业内引起了比较大的反响，这个文件当中的相关内容可以作为财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一文的延伸。首先认识到的是，文件里面并没有新的东西，也就是说这个文件里面所有的规定都是重复旧有文件，或者是重复、或者是阐明、或者是强调、或者是深化，而不是提出了一些新的东西，所以它并不是一个颠覆性的或者创设性的文件，而是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路为目的的文件。
二、政府购买服务的正面清单
87号文要求严格按照规定范围实施政府购买服务，并根据国家相关法律法规的规定以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出了界定。
（一）87号文强调严格按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）区分“货物”、“工程”和“服务”。地方政府应当对采购对象进行严格区分，仅能够将除货物和工程以外的政府采购对象列为服务采购。
《政府采购法》第二条规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”依据规定，货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。因此实施政府购买服务需要严格确定服务范围。
（二）87号文明确政府购买服务内容标准。该服务事项应具备“政府有责任提供”和“适宜市场化”的二大特征，重点是基本公共服务事项。
该要求实质重申了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）中规定的政府购买服务范围，即“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。”
（三）87号文明确政府购买服务指导性目录的约束力。
87号文明确规定：“科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。”根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十五条规定“纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。”同时规定，基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录。
由于社会发展迅速，对于那些暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，87号文也给出了相应的解决办法——报财政部门审核备案后调整实施。
三、政府购买服务的负面清单
87号文同时也给出了政府购买服务范围的负面清单，明确以下事项不得实施政府购买服务：
（1）货物（原材料、燃料设备等）；
（2）建设工程新改扩建；
（3）基础设施建设、土地储备前期开发、农田水利等建设工程；
（4）建设工程与服务打包；
（5）金融服务。
(一)在理解负面清单时，特别需要关注到在重申建设工程不能作为购买服务项目外，专门将基础设施建设、储备土地前期开发以及农田水利进行了单列。此前《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）被认为以政府购买服务程序从事土储的政策依据。因此87号文之后，需要对《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》进行更狭义的理解。
（二）值得特别关注的另一点是：工程不仅不能单独购买，也不能与服务打包购买。对于既有工程又有服务的项目，政府采购服务只能基于服务部分，而不能涵盖工程部分。该规定看似明确，但是此前已经出台的一些特殊的规定如何适用还有待观察。如《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）规定：“推广‘建养一体化’模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。”再如，《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》规定：鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施，各地要采取公建民营、民办公助、委托管理、PPP和政府购买服务……
（三）此前一些地方政府将金融机构或非金融机构融资服务纳入政府购买服务范围，承诺将贷款本息纳入本级政府预算，变相融资。87号文明确指出此类行为属于禁止性行为。其实早在《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）中就明确规定了：“可以纳入政府购买服务目录的服务类型，其中并不包含‘融资服务’或‘金融服务’。”
然而后来一些特殊事项的发展指导，让“金融服务”成为了政府采购服务的突破口。如，2015年住房城乡建设部和中国农业发展银行联合发布的《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》规定：“农发行各分行要积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。”再如，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）规定：“鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。”87号文之后，这些规定能否继续仍然需要拭目以待。
泰和泰律师事务所 向飞 刘卓艳 郭璐
